过去两年，东莞市沙田镇立沙岛上的500多户居民需要面对集体搬迁带来的生活不适感，尤其习惯了水乡农田生活的老人们要学着融入社区。
这个任务被东莞市正阳社会工作服务中心的“搬迁后老人社区融入项目”承接了下来。这一项目是东莞第一届“公益创投”资助购买的25个项目之一。
作为政府购买社工服务的一种模式，2012年东莞“公益创投”启动，市政府从福利彩票公益金中拿出1000万元作为专项资金资助“扶老、助残、救孤、济困”等项目，2013年继续拿出500万元资助13个项目。
所谓“政府购买服务”是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构(包括由事业单位转制而来的社会组织)来完成，最后根据中标者所提供服务的数量和质量，来支付服务费用。
政府购买服务曾一度被视为发挥市场的力量，改变现有公共服务体系供给不足、政事不分、服务水平和效率低下的一剂良药。
引领中国改革开放风气之先的广东在政府购买服务方面亦走在全国前列。在相关制度建立、招投标和竞价机制、第三方评估及淘汰机制，以及培育社会组织成长方面，广东正在为全国推开政府购买公共服务探路并积累经验，以期构建一个“政府、市场、社会”三元共治的结构。
广东各地实践
今年12月，深圳市公园管理中心即将为下一个3年的公园绿地养护和安保工作进行招标。这是继2010年深圳整合30余个市级公园管理处成立统一的公园管理中心后，对公园养护以及安保服务进行的第二次招标。
公园管理中心园林管理部相关负责人对《第一财经日报》记者表示，绿化管养一年购买服务要7000多万元，安保服务需要2000多万元。
政府购买服务起源于上世纪80年代欧美，深圳于1994年最早开始在环境卫生领域尝试购买服务机制。
深圳市罗湖区借鉴香港经验，打破政府与环卫工人的聘用关系，引导原有的环卫工人(多为临时工)成立环卫公司，再由政府向这些公司购买服务，保洁效果大大提高。此后，罗湖区将这一模式推广。
1998年，深圳市绿化管理处借鉴罗湖区做法，引导一部分公园养护工人成立园林绿化公司，政府再向他们购买服务，深圳的园林绿化市场力量迅速发展。2009年，全市民营园林绿化企业已发展至400余家，目前，这一数字已经增长至600余家，加上没有资质的小企业，已达上千家。
上述园林管理部负责人介绍说，以前每个公园都是法人，各自独立招标，2010年后评估体系和淘汰机制逐渐完善，并起到统一标准、统筹协调、资源调配的作用。
目前，深圳的政府购买服务已延伸至教育、医疗、养老、纠纷调解、社区服务等公共领域，大量公共事务委托外包给非政府机构。用深圳市民政局民间组织管理局局长马宏的话来说，“在社会公共服务上，官退民进是大趋势。”
2012年5月，广东省为了给社会组织提供发展空间，提出凡是社会组织能够有效提供的公共服务，原则上不再设立新的事业单位，不再新增事业编制，需要新增的公共服务将由各级各部门以购买社会组织服务等方式提供。随着政府职能的转变，为了达到“政府、社会、市场”三方共赢，制度设计亟须先行。2012年6月1日，广东在全国率先推出了《政府向社会组织购买社会服务暂行办法》，首次明确了政府向社会组织购买服务的范围、程序方式和资金安排等。
同年8月，同样作为全国首创，广东省财政厅发布《2012年省级政府向社会组织购买服务项目目录》，基本公共服务、社会事务服务、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性和技术性服务等262项服务项目被纳入第一批政府采购服务范围。
本报记者梳理发现，广东省的很多地市如广州、东莞、中山、佛山等都已出台政府购买服务项目目录（第一批）对政府购买服务的范畴进行界定，下一步需要逐步向社会组织推出。
同时，各城市的进展与侧重点并不相同。广州投入重资建立家庭综合服务中心，2013年，广州投入的3.2亿元中有3.06亿元是花在家庭综合服务中心上。珠海购买公共服务主要还是向官方背景的行业协会购买。2009年，东莞从购买岗位社工开始后逐渐尝试以项目为单位购买服务。2013年，东莞市政府向全国社会组织购买5大类共266项服务，项目涵盖教育、医疗、文化、体育、交通等五大领域49个类别。2013年，佛山市财政安排2.45亿元购买社会服务，民间公益组织承接购买服务多集中在养老服务、教育服务和就业创业帮扶服务。公共卫生和基本医疗、保障性住房服务、法律援助服务等领域几乎为零。
怎么买怎么评？
目前卖方和买方达成的共识是，无论是以委托、承包还是采购的方式进行，都应该以市场化方式运作。
深圳综合开发研究院公共政策与政府绩效评估中心主任王梅对本报表示，推进政府购买公共服务的工作中，应当制定严格的招标、评估、监督等制度，建立充分的政府采购公共服务的信息公开制度，实现第三方独立机构、媒体、公众的有效监督。
上述公园管理中心园林管理部相关负责人向本报记者介绍了深圳在购买绿地养护和安保服务中的招标过程：为了保证绿地管养的连续性，绿地养护和安保都是三年招标一次，但每年续签合同。首先由公园管理中心根据实际提出招标需求，再根据财委的指导价做部门预算，到深圳市财委的采购办拿到批文，确定招标方式，最后到深圳市采购中心进行招标。
定价机制是摆在政府面前的一道难题。在设计购买服务之初，目标是政府花更少的钱办更多的事，但从深圳公园养护的实践来看，并非预算卡得越紧越好。
2011年以前，深圳一级绿地的养护指导价是6.2元/平方米，这个价格远远低于其他一线城市。“上海的公园30多元/平方米，广州是21元，昆明也要12元。”上述相关负责人说，深圳这么低的预算价格，企业根本没钱赚，绿化养护工每月工资1800元，根本招不到合适的工人，只能找五六十岁在其他地方找不到工作的人来做，而且还得靠加班来增加收入。
在进行了一轮调研之后，从2013年开始，深圳一级绿地养护指导价才调整到10.6元/平方米，基本满足了目前需求。
上述公园管理中心园林管理部相关负责人认为，并非公园养护的所有工作都能靠政府购买服务来解决，需要分门别类，区别对待，比如花园展览就很难通过购买服务找到有艺术沉淀的花匠来负责。
在评估机制方面，引入独立第三方评估机构更能体现客观公正。中山大学公益慈善研究院研究员周如南对本报说，因为目前评价机制不完善，社工机构经常抱怨，每天要一边抓服务，还要一边花很多时间在填量化表格、打报告上。同时，评估存在政绩化和数字化倾向，数量其实很难反映真实效果。他认为，评估机构也需要多方竞争，但因为社会组织发展刚起步，市场上可供选择的高质量的第三方评估机构并不多。
在现实的操作中，因为政府和社会权力边界并不清晰，就会存在暗箱操作。周如南说，比如一些社工机构就是由某些政府部门领导的亲属成立的。
本报了解到，深圳一家社工机构就曾遭遇暗箱操作的不公平待遇，和政府签订的三年合同还未到期就被其他社工机构取代，服务费没有追回，这家社工机构也被迫解散。
目前，深圳有100多家社工机构，投标竞争已经相当激烈。按照规划，2015年深圳社工机构要达到700个，覆盖深圳所有社区。
对于机构运营者来说，开放和充分竞争的市场与政府扶持保护的市场各有优劣。“完全没有竞争，组织锻炼的能力不够，过度竞争，也会影响服务，花太多精力去竞争和生存，服务投入上会分散精力。”正阳社工发起人刘玉平对本报说。
亟待解决的问题
“广州的社工经费经常到位不及时，社工机构负责人经常要想办法借钱发工资。”广州一家社工机构的负责人对本报如此感叹。
社工机构遭欠费在深圳也曾出现。2012年2月，曾有27家社工机构没有及时拿到购买服务费，深圳市、区两级财政和福彩公益金资助的岗位、项目和社区服务中心应到账款总额为1218.47万元。
深圳东西方社工行政主任钟英红对本报说，财政拨款总不能及时到位，就需要管理层自己先垫付，购买中也会出现政府和企业间因经费“扯皮”的情况。2008年，东西方社工成功竞标进驻到艾美特电器有限公司，最初几年由政府主导招投标并全额出资，但今年4月后，政府认为企业获益，要求企业共同承担社工经费。但艾美特认为自己是纳税大户，一开始并不愿承担这部分经费，经过沟通协商最后才达成政府和企业共同承担。
为了解决经费拖欠问题，目前深圳首批六家社工机构在中国建设银行(4.30, -0.01, -0.23%)实现无抵押贷款，通过信誉担保一次性可借款200万元，但这一方式受惠面较小。
随着政府购买服务的广度和深度拓展，社工服务出现了一定程度的“大跃进”现象。
刘玉平说，珠三角地区政府放开公共服务力度比较大，使行业发展太快了，超出了社会组织的承受能力。
周如南在对社工机构的调研中也发现了“大跃进”倾向。各级政府有大量社会组织购买服务的资金预算，导致很多没有专业能力的机构就只是为了承接政府释放的“蛋糕”而出现。
周如南说，近几年社工机构表面看起来繁荣，但很多是悬浮于社区之外的，并未真正融入社区，很可能政府的钱花出去了，但不一定真正满足了社区需求。
同时，社工机构对政府购买资金的依赖，让社工机构和政府之间的关系本应是伙伴关系，却成了伙计关系，难以保证其独立性。
另一方面，由于中国的社会组织力量本身相对薄弱，政府购买的服务有一部分可以买到，但另外一部分难以找到合适的承接机构。“除了需要政府逐步放开管制外，以后社会组织本身内部治理上也要有系统规划，否则很容易就被淘汰了。”刘玉平说。
