日前召开的国务院常务会议提出，将研究推进政府向社会力量购买公共服务，显示出政府进一步转变职能的决心。2003年以来，上海、北京、无锡、浙江、广东等地方政府向社会组织购买公共服务探索不断增多，但就地方先行先试的经验和暴露出的问题来看，未来工作的推进需厘清“买什么”、“怎么买”和“谁受益”这三个核心问题。
执法权不能“外包”
政府可购买的公共服务有哪些?国务院年初公布的《国务院机构改革和职能转变方案》中提出：“公平对待社会力量提供医疗卫生、教育、文化、群众健身、社区服务等公共服务，加大政府购买服务力度。”而从目前各地的实践来看，政府购买的公共服务还包括了扶贫、养老、残疾人服务、城市规划、环保等诸多内容。
然而深圳市从2007年开始实行“城管外包”却引发了巨大的争议。在这一模式下，深圳城管局和物业公司签订合同，将城管工作——包括设施巡查、清理卫生死角、协助综合执法等13项服务整体外包，其中“政府的执法权是否发生转移”、“政府购买公共服务的‘边界’在哪里”等一系列问题成为争论的焦点。
对此，清华大学公共管理学院副院长王名表示，适合政府购买(或按国际更通行的说法“外包”)的公共服务应具备竞争性、开放性、社会性的特征，城市管理服务涉及的范围极广，对购买的具体内容应该有明确的限定。该学院副教授贾西津则明确表示，政府的行政权和执法权不能转移或外包。
中国政法大学副校长马怀德指出，从法理上来看，政府服务外包的底线是将政府承担的某些技术性、行业性、服务性、协调性职能转交符合资质的社会组织。按照《行政处罚法》和《行政强制法》的规定，政府的执法职能——即采取行政处罚、行政强制措施等必须获得法律授权，不得随意委托给行政机关以外的主体。
此次国务院常务会议指出，可购买的公共服务是：“将适合市场化方式提供的公共服务事项”。至于什么是“适合市场化”的公共服务，各地方政府仍需在实践中探索。为此，“各地应加快研究和制定‘政府转移职能目录’和‘政府购买公共服务目录’，以政策法规的形式将购买服务的边界予以明确并执行。”王名说。
“购买”不是“拨款”
此次国务院常务会议指出，政府将公共服务交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担，可通过委托、承包、采购等方式购买。这在一定程度上明确了政府购买公共服务的方式。
但在已有的实践中，仍然存在政府“购买”和“拨款”混淆的状况。2009年12月，财政部将5000万元拨款划入中国红十字基金会小天使基金的账户，使1548名在小天使基金等待救助的白血病患儿每人获得3万元医疗救助金。当时有不少媒体认为，这是我国首例“政府用财政资金购买非营利组织服务”。但南都公益基金会副理事长徐永光认为，此行为仍属于定向的财政拨款的性质。“竞争、择优是政府购买NPO服务不同于财政拨款的地方，政府购买需要公开、透明。”徐永光称。
王名表示，无论是委托、承包还是采购，都应该以市场化方式进行。“在购买过程中有充分的定价、竞争、讨价还价、选择。”王名说，“即便是‘委托’这种非竞争性的方式，承担服务的对象也应是经过充分市场竞争‘过滤’下来的有良好社会声誉的独立组织，过程中也应有充分的定价谈判。”
据了解，一些地方政府机构直接委托其下属的非营利组织，或者组建非营利组织直接管理并委托服务的情况并不少见。政府购买公共服务时给予人情或熟人关系，不签合同的状况也时有发生。
“政府购买公共服务归根结底是一种契约式的市场行为，而非‘上对下’的行政行为。”贾西津说，未来工作中应制定严格的招标、评估、监督的法规制度，对采购过程进行动态管理，还应建立充分的政府采购公共服务的信息公开制度，实现第三方独立机构监督，媒体、公众监督。
政府不是“购买”的受益人
根据目前的《中华人民共和国政府采购法》，“政府采购”的范围包括了货物、工程和服务，但对服务的理解仅限于政府自身运作的后勤服务。业内人士表示，未来应修订《政府采购法》，将采购法中的“服务”从后勤类服务扩展到公共服务，形成公共服务购买领域统一的、权威的法规，并在此基础上制定专门的《政府公共服务采购分类与考核表》。
不过，王名指出，与一般性政府采购不同的是，政府购买的公共服务的受益人不是政府自身，而是社会公众。“购买的服务不是用在政府自身的消费，而是由纳税人来享受。”王名说。
在此情况下，“购买”的资金也应逐步纳入公共预算管理。目前，各地政府购买公共服务的资金来源主要由财政预算资金、彩票收益金和其他预算外资金组成。例如，上海市民政系统每年安排预算1亿多元购买民间组织的服务，并在2012年间投入彩票收益金1亿元用于资助社会组织开展公益服务。
此次国务院常务会议指出：“要严格政府购买服务资金管理，在既有预算中统筹安排，以事定费。”业内人士指出，未来各地政府购买公共服务的资金规模应该保持一个稳定的水平，使得资金投入与当地的经济、社会组织发展水平相匹配。 毕唐书：教育，“更要培养公民”——美国教育印象
