刘佑平：三中全会之于公益慈善的突破性意义

        加大对政府购买服务的支持力度，意味着社会组织将有更蓬勃的发展空间。图为2010年北京市政府购买社会服务项目推介展示会。

　　多位一体地解读《决定》

　　这次十八届三中全会出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，谈到公益慈善行业时提出一句话：“完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用。”对此，我们不能表现出悲观情绪，认为三中全会把慈善定位为扶贫济困，范围缩小了。

　　这其中有一个解读的方法论问题，我们应该从根本上来解读。正如《决定》首先强调的，改革要“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，这也是慈善事业的根本宗旨。同时，我们应该从全局解读，不能就一个问题，自己把自己缩小了，你跳出去解读就完全不一样。《决定》本质讲的是全面的改革，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明的“五位一体”。

　　提及社会组织最多的是第48小条，“激发社会组织活力”。其中有六个层面，第一个层面是原则，延续了十八大第一次提出的“政社分开”，以及“明确权责、依法自治、发挥作用”的方针;第二是开放公共服务的空间;第三是志愿服务组织，而志愿服务是慈善事业的基石，所以才把这个单独做一条来提;第四是行政脱钩的问题;第五是放开注册登记的门槛;最后提到了放开以后加强管理的问题。

　　对于“激发社会组织活力”这一条，我们在解读时会发现，这一次是前所未有地提高了社会组织在我国政治经济生活中的地位，这在以前的任何文件中都是没有的。我们不能只停留在社会层面的概念，必须多位一体地去看。

　　关于政治改革的条文里，包括第8大条“加强社会主义民主政治制度建设”，强调“从各层次各领域扩大公民有序政治参与”。而且，人大的工作也提到，扩大公民参与立法的途径，这里面特别强调一点，“构建协商民主体系，拓宽社会组织的协商渠道”，这样，社会组织就参与到整个国家政治法律生活了。

　　文化方面，第11个大问题“推进文化体制机制创新”，《决定》提到降低社会资本进入门槛。这里面也包括扩大政府资助和文化采购，就是政府购买服务。“鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织”。无论文化遗产的保护，还是对外文化交流、文化的建设等，都是很多公益慈善组织在做，比如今年黑石集团对清华大学3亿美元的捐赠，就是用于中国文化和国际的交流。

　　社会事业就根本不用讲了。《决定》里关于医疗、卫生的条文提到，“鼓励社会办医，优先支持举办非营利性医疗机构”，就是我们所说的社会组织、慈善组织可以办医院。

　　我认为，中国慈善的成熟有两个标志。第一是老百姓在制订家庭年度支出计划时，有用于做慈善事业的开支计划;第二是公益慈善组织办的学校、医院、养老机构、福利机构达到一定比例，这样一个国家的慈善事业才算成熟。

　　《决定》里有关生态方面的条文比较少，我也问过一些参与起草的生态方面的专家，他们认为不能抠条文，要看大势。包括参与起草的发改委、生态文明领导小组的重点是强调政府的作用，事实上，最近有一个中办、国办关于生态文明的意见，其中提到两点，一是政府和生态环保组织形成合作关系，二是加大购买社会组织服务。

　　慈善事业某种意义上是第三次分配，在收入分配这个层面肯定要“支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用”，但是慈善远远不止是第三次分配，扶贫济困是很重要的一个作用，外延更大，但是在调整收入分配这个环节，只能描述这方面的“扶贫济困”。

　　因此，不能笼统地看一句话，还要进行很多解读。信号已经释放，锣鼓已经敲响，戏要怎么唱，我们这个行业要形成一个朝野呼应的格局，公益慈善行业必须出声，对决策进行响应。当然，改革有破有立，有很多利益固化的东西，如果我们这个行业呼应，可以促进行业改革进步。

社会组织建在基层会有很大力量

　　政府购买服务是最大的利好消息

　　这次改革中间，除了提升整个公益慈善的作用，放开门槛，另外一个层面是政府的开放，“开放公共服务空间”与“推广政府购买服务”的配套，是最大亮点。《决定》对社会组织的支持力度是前所未有的。某种意义上，这是最大的利好消息。

　　十八届三中全会对公益慈善行业的意义，从专业角度去解读，完全不亚于十一届三中全会对经济领域的意义。

　　公共服务包括基本公共服务和非基本公共服务，某种意义上，政府承担基本公共服务，社会组织包括民营资本承担非基本公共服务。政府承担的基本公共服务，很多也可以通过购买服务的方式向社会组织购买。放开门槛后，社会组织可以办医院、学校、养老院、福利院、博物馆、图书馆。

　　我们实现了放开公共服务空间，再加上加大购买服务的扶持力度，意味着下一步社会组织有很蓬勃的发展空间。

　　关于收入分配，有一条提到“要完善税收优惠政策。”中国公益慈善行业的发展和其他国家相比还有很大差距，其中大家说得最多的问题是税收优惠政策。这次涉及很多。第一，作为捐赠人免税的问题，第二，哪些组织享有免税资质。

　　一是额度，二是种类，包括捐钱、物资、物权、不动产。这里面最大的一个问题是，当你在进行股票捐赠的时候，是一种捐赠行为，但我们往往把股权的变动，从证券层面解读成交易行为，要交所得税。打个比方，我有辆汽车，我把这辆汽车捐赠给你，有所谓的过户税，这个税收不完善，导致很多人想捐不敢捐。

　　另外，要捐赠给免税的组织，不是捐给任何组织都能享受免税。这个层面上讲，国外也是如此，不是所有组织都有资质。但哪些组织可以免税，我国一直没有成文的法律，只有政策条文在规范这些事情。特别是民非的捐赠免税，一直很难办，都有待进一步改革解决。

　　改革要有冒险精神

　　《决定》里面信息很多，但是有两点，我要特别强调。

　　第一，公益慈善的改革要有冒险精神。所谓冒险精神，《决定》多次提到解放思想，比如“解放思想永无止境，改革开放永无止境”，比如“进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力”，比如“要敢于啃硬骨头，要敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱”，这些话都是很革命性的。中央讲你们要大胆改革，改革必须要有冒险精神，包括要改革落后的机制，有很多东西要敢于突破，包括很多现有的法律，不要等待，你要推动他，改革的执行者要有冒险精神，我们慈善组织也要有冒险精神。第二，《决定》提到“宽容改革失误”，为什么鼓励冒险精神，和这个是一脉相承的。要宽容失败，哪怕错了也不要紧，但一定要大胆改。

　　这两点，既是公益慈善行业改革的需要，也是整个改革的共识。

　　当然，这其中还有一些改进空间。

　　第一，整个《决定》还没有形成关于公益慈善的内在一致的理论体系，或者至少不太明显。慈善、公益、慈善事业、公益事业、非营利事业、非营利组织、非政府组织、志愿服务组织，这些词全部出现了，各个部门起草这个条款，在这个层面上没有统一。整个公益慈善改革本身的理论体系建设是很重要的，理论体系还待完善，才会出现这么多用法的不标准。

　　第二，《决定》里的提法很多比较笼统，这个倒是不可能太细化，所以怎么具体落实和深化，有待各个部门去做，既涉及到登记主管机关民政部，也涉及到税收机关财政部、国家税务总局，也涉及到所有提供公共服务的相关部门，包括政治协商层面，如人大、政协、教育部、文化部、卫生部、民政部、环保部、发改委，各个行业要再进行细化，因为涉及层面太多，整个改革怎么开展，我们希望各个部门再深化一下，出一些细化条款。

　　《决定》里提到重点培育和优先发展的四大类组织包括社区类的组织。比如，“鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。”这就有一种政策改革的引导作用。现在大量组织的活动范围以城市为主，深入到基层和农村的特别少，《决定》鼓励社会组织到农村兴办事业，这是一种倾向，社会组织在这些地方才能生根。社区是我国最基层的一个单位，包括城市的业委会、居委会、农村的村委会，总之，只有扎根社区才有生命力，社会组织建在基层会有很大力量，社会组织进去了，才能做出很多模式。我一直认为，中国的公益慈善之所以不发达，就是因为社区组织没建起来，高楼大厦没人气。只有社区人气，才有生命力。

　　美国整个政府是建立在社区组织的基础之上的，我们原来也有，比如以血缘为纽带、以宗祠为基础的家族势力，也承担着社区的功能，也承担着包括公益慈善和文化的功能。制约公益慈善行业发展的很多问题，这个真正实行下去会有很大的变化，不是慈善一个行业能解决的，是政治体制的大改革。

　　慈善改革要向经济改革学习

　　中国有法人，商业组织有公司法，社会组织没有。这方面，我们可以借鉴很多，大家讲社会组织登记门槛，第一是双重管理门槛，第二是注册资金的门槛，《决定》里面没提。

　　我们要向经济改革学习，《决定》里关于公司、企业的注册登记制度有很多条款，包括“由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制”。三中全会前后，实行了注册企业不要资金。企业的工商注册登记可以取消的话，我们做慈善就一定要吗?200万元就把所有的基层社区都关死了，这是一个很要命的问题。这次可以借这个势进一步改，最终以多少资金为主，肯定是要降，至于要降多少，大家可以讨论。

　　《决定》提出，“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”，我认为这是公益事业的基础，因为公益事业是建立在私有产权的基础上。私人私有财产捐出来，前提是有私有财产，对这些领域的东西要去解读。

　　这次的改革有几个方面，比如，经济改革最关键，市场在资源配置中起决定性作用，这是理论上的突破，我们公益慈善领域怎么学习?这是涉及公益慈善管理的改革。这次改革还讲到，“坚持权力平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐形壁垒”，我们慈善领域的一些公募组织和官办组织涉及很多问题，也存在着垄断和特权，如果把这种精神移植到公益慈善领域，官办慈善机构的背景都可以消除。

　　这三个平等的实现也许指日可待，只要我们有了这种意识，大家人心所向，才能形成一股力量，形成上下一致的心态，才能改革，才能推动。如果我们不为改革鼓掌、叫好，那是没有希望的。

　　刘佑平:中国慈善联合会副秘书长、中民慈善捐助信息中心副主任.

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