【内容提要】社会救助法是一部重要的社会立法。“征求意见稿”发布以来，社会各界针对目前社会救助制度存在的问题提出了许多立法建议。本文分析了社会救助法的若干价值功能，并提出社会救助法应当秉持发展性、多元性、补充性和程序性等现代社会救助理念。同时，立法要重点解决以下几个关键问题，即公民社会救助的权利内容、救助体系城乡一体化、再就业促进、财政保障体系和社会救助程序等。
【关 键 词】社会救助/立法理念/制度构建
消除贫困，最终实现共同富裕，这是人类的共同追求。社会救助法是一部重要的社会立法，具有特殊的价值功能。社会救助通过对社会成员提供最基本的生活保障，实现公民的基本生存权，“体现了浓厚的人道主义思想，是社会保障的最后一道防护线和安全网”[1](P253)。2008年国务院法制办公室公布了《中华人民共和国社会救助法(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)，向全社会征求立法意见。“征求意见稿”的出台，初步提出了我国社会救助的重构思路和框架，但在体例安排和具体内容中还存在不少尚待完善之处。在此背景下，我们有必要总结改革开放三十多年来的立法经验，并进行深度的体系整合，为建立起更为完善、全面、协调并且保障水平更高的社会救助体系提供参考。
一、社会救助法的价值功能
《社会救助法》作为社会保障法律制度的内在组成部分，是社会保障法律制度的支柱之一，在立法体系中具有重要地位。在全社会强调保障民生、建设和谐社会的政策环境下，《社会救助法》的出台更突显其重要意义。详而言之，其价值功能主要有四个方面。
(一)保障公民的基本人权
获得社会救助的权利，是公民基本权利的重要内容之一。1984年联合国大会通过了《世界人权宣言》，该宣言第25条规定：“人人有权享受为维持本人和家属的健康和福利所需的生活水准……在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”作为“生命安全得到保障和基本生活需要得到满足的权利”[2](P531)，生存权是基础性人权。对社会上的无劳动能力或无生活来源者，给予适当的救助，保障其维持基本的生活；对遭遇各种灾害的人们，帮助他们渡过难关，解决他们生活的困难，即社会救助制度的内涵。社会救助法律制度的存在切实保障了困难群体的生存权。另者，现代社会救助法重视发展型救助，强调救助对象能力的提升，希望通过救助创造机会让弱势者重新回归社会，帮助其获得发展机会、提高其生活质量。发展型社会救助更体现了对公民发展权的保障。
(二)维护社会公平
追求公平是法治精神的基本要求。罗尔斯在《正义论》中提出社会正义是人类追求的目标，体现为社会基本机构的正义，所有社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的社会基础——都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的不平等分配合乎每一个人的利益。[3](P54)我国自推行市场经济以来，通过优化资源配置，实现了经济的快速发展，但同时，社会公平正义也产生了一定的负面效应。中国社会科学院社会学所2008年6－7月在全国进行的综合抽样调查显示，在非农从业人员中个人月收入(工薪收入与经营收入之和)差距明显有所扩大：收入水平最高的20％被调查者的收入份额，是最低的20％被调查者的收入份额的18.7倍。[4]“市场经济虽然能够提高效率，却也隐藏着更多、更大的风险，如贫困现象、失业现象、贫富差距扩大化现象等，都会造成严重的社会后果。”[5](P54)而社会救助法，是宏观调控机制的重要组成部分，是国民收入再分配的重要手段。它保障了弱势群体的基本生存权，避免其成为市场机制的牺牲品，体现了对原始收入格局的再分配功能，有利于降低整体社会的基尼系数，有利于彰显社会的实质公平。
(三)稳定社会秩序、促进经济发展
市场经济的法宝是竞争，但竞争容易造成贫富差距扩大、部分个体陷入贫困和弱势。如果放任这些现象，很容易滋生社会弱势群体对社会公平的质疑，促使其反社会心理、仇富心理不断增长，从而增加社会不稳定因素。社会救助，主要是通过政府的财政开支，使处于困难状况的社会成员获得必要的生活保障，有效地缩短社会上贫富差距，体现社会对弱势群体的关心，从而有助于保障社会安定、维护社会正常秩序。社会救助法与经济发展也有着相辅相成的关系。一方面，经济增长可以改善和提高社会救助的给付水平，增强保障能力；反过来，社会救助法的运行也能够成为经济发展的积极促进因素。对于被市场机制边缘化的群体，社会救助一方面能够通过救助途径使其获得重新返回市场竞争环境的能力，继续为社会创造价值。另一方面，在保障救助对象基本生存和提供发展空间的过程中，也提高了贫困者的购买力，疏通了商业的流通渠道，提高了社会成员的消费能力和消费量。
(四)保障救助对象的程序利益
社会救助法是一部权利保障法，但它同时还是一部救助机构的程序法、权力控制法。社会救助法以法律的形式确立了政府的办事规则、给付程序，给予救助对象以妥善的程序利益保护。“从法律行为的角度看，社会救助一般是一种依申请而进行的行政给付行为，在社会救助的申请和给付中，相关工作人员的自由裁量权很容易被滥用。”[6]作为社会保障系统中一种重要的授益性行政给付，社会救助涉及社会公共资源分配、特殊群体基本生存保障等问题，而其适用的对象又往往处于极端弱势的地位，是面对违法行政时难以独自维护其法定权益的群体。因此，基于现代行政法上的程序正当性原理①，将关于救助申领、审核、监督等程序集中规定在一部统一的《社会救助法》中，有利于改变部门分散立法、自由裁量的局面，将会更好地保护困难群体程序利益，增强制度实施的公平性。针对目前我国社会救助中存在的资格审查混乱、应保不保等情况，“征求意见稿”中规定了相关的行政程序，但内容还过于粗略，相信在草案的完善中，程序保障的价值将得以更为充分的体现。
社会救助法的功能发挥，客观上依赖于完善的法律规范和合理的制度设计。虽然我国近年来初步建立起了各项社会救助制度，但仍然存在着相当的不足，如救助法制化程度低、资金来源不足、保障标准较低、救助对象的范围有限等。这些制度缺陷，限制了社会救助价值的发挥，也阻碍了建设社会主义和谐社会的进程，亟须在合理的思路下通过立法加以改变。
二、社会救助法的立法理念
从17世纪初英国第一次建立社会救助制度以来，社会救助的制度理念在不断地发展蜕变。社会救助法的立法理念选择，关系到立法价值选择和基本定位，是统筹整个社会救助体系建立的“上位准绳”。“征求意见稿”第4条规定了社会救助应当遵循的五项基本原则，也有学者从不同角度论述了其他理念精神，比如及时性、国家责任、生存权保障等。笔者认为，现代社会救助制度建立在国家责任和公民人权保障的基础上，与我国传统的消极、单向、恩赐式的“救济”内涵已大不相同。因此，立法理念的选择应当以对公民生存发展的保障、国家社会保障责任、维护社会安全等为逻辑出发点，以体现现代社会救助发展的特异性。
(一)社会救助的发展性
我国目前的社会救助基本上是单一的“扶贫导向型”的消极救济，主要由国家财政支出和社会募捐支撑，通过单向给付来提供救助，目的仅在于保证贫困群体的基本生存权。依据《城市居民最低生活保障条例》和《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的规定，低保救助主要限于两类现金给付，对无生活来源、无劳动能力且无法定抚养人的，按保障标准全额发放，对其他居民按照申请人家庭年人均收入与保障标准的差额发放。但受救助人仅能获得维持短暂时间的物质，无法从救助途径获得就业发展的有力支持。在上海市民政局和上海市统计局的一次针对5279名低收入人员的抽样调查中，数据显示有76.1％的低收入人员未获得就业机会，低保对象更高达82.2％。根据民政部政策研究中心对6省市的问卷调查，自述享受城市低保待遇期限在2年以上的，占调查样本的77.28％，其中5年以上的超过三分之一(35.52％)。[7]
传统社会救助方式的不足，需要我们树立更加积极的社会救助观念，要向发展型社会救助方式转变。1968年，联合国第一届国际社会福利部长会议强调要认识并重视“发展型社会福利”，并将其目标和原则定义为：以提高全民生活水准来加强人类福利，确保社会正义及公平分配国家的财富，加强人们的能力，以便更好地参与健康、教育和社会发展。[8]积极的发展型社会救助着眼于恢复和提高被救助者获得就业机会和劳动收入的能力，强调通过救助最终实现获得生活能力、脱离贫困。然而我国《就业促进法》第六章中针对就业困难人员规定的就业援助制度，因缺乏具体详细的下位制度，难以满足需要。“征求意见稿”中第4条明确将“鼓励劳动自救”列为社会救助基本原则，第8条又规定了有关部门提供就业指导、技能培训等方面的义务，希望通过职业介绍、扶持从事个体经营、安排公益性岗位、办理劳务输出等方式促进就业。这表明立法者的观念已有所改变，但仅仅有一两个原则性条文远远不够。《社会救助法》应摒弃“立法原则授权、地方自由裁量”的做法，在内容上明确规定具体主管部门的职责，细化针对救助对象的就业培训、就业指导、优惠政策和信息服务等相关制度，充分发挥政府的服务能力。
(二)社会救助的多元性
从比较法视角来看，发达国家较为成熟的社会救助制度，大多涵盖了多元化的救助途径和方式，形成了协调统一的救助体系。如美国1962年《公共福利修正案》规定的救助项目大致可划分为四类：服务、预防、激励和培训。根据受助者情况差异，仅联邦政府推出的救助项目就达100多个。[8]考虑各层面的救助需要，构建一个健全的多元化社会救助体系，既是关系到公民社会救助权利的实现程度问题，也是社会救助法要解决的关键性问题之一。
第一，社会救助的项目应多元化。随着社会的发展与进步，社会救助的目标不会再仅仅限于低层次的生存维系，而必然要实现更高层次的救助价值。现代社会的人权观念认为，法治社会的个人应当享有与社会经济发展相适应的发展权，使得个人的价值在社会中得到更充分的实现。因此，我国社会救助的内容，在以最低生活保障为中心的同时，也必然要派生或扩大到更多的救助内容，包括住房、教育、医疗、养老、就业、权益救助等等。另外，在各类特殊的困难群体上，可以根据未来社会状况的发展，有针对性地开展一些特殊的救助项目。例如，对子女抚养负担过重的家庭，考虑给予特殊的“儿童抚养补助”等。
第二，社会救助的给付方式应多元化。现行的社会救助项目多是实行单一的现金给付，被学界称为简单的“输血式”救助。单一的救助形式难以满足制度需求。首先，物质给付上，救助金之外还应拓展其他方式，比如“粮油券”、“食品券”，满足多元化的基础生活物质需求。食品券补助就是美国典型的社会救助计划之一。其次，在物质救助外，多元化的社会服务必须得到重视。这些服务项目包括：就业指导，能力培训，低息贷款，特殊生活服务等。英国于1998年开始实行的“从福利到就业”的计划，对失业救济金的发放政策就有变动，针对不同群体采取了不同的措施，针对不同个案提供不同服务。面对从生存维系到多维度价值的转变，我们应当将经济援助外的社会服务提到同等重要的地位，通过多元化的方式更好地发挥社会救助的效用。再次，对于一些特殊群体，立法可以创设针对性的救助方式。比如，老年人因失去生活能力，即便领取较高的低保金，仍然无法维持自身生活，提供一些专门的社区护理服务十分必要。
第三，社会救助的主体应多元化。社会组织举办社会救助的历史十分悠久。1601年英国《济贫法》的一个重要方面，就是将原来教会等自发举办的慈善救助方式改造成为国家的济贫制度。非政府救助的补充，更大范围地分散了社会风险，丰富了资金来源，也增强了救助的保障水平。但是，我国目前的社会救助立法还主要停留在政府责任层面，社会参与较匮乏。立法应该在主体资格、救助参与等方面给予慈善机构、扶贫机构、社会福利机构等社会救助团体更多的空间，形成一个包括政府、社会组织和其他民间力量协同参与的救助网络。同时，社会救助法还应明确相关机构对非政府救助的监管职责，建立相应的管理规范机制，完善包括参与程序、信息公开、救助资金管理等一系列程序制度，确保各类救助渠道的合法、公开、畅通。
(三)社会救助的补充性
《社会救助法》在规范具体制度的同时，也必须解决若干宏观定位问题，即在整个社会保障系统和各种维护社会安全的途径中，如何确定其层次位阶。在这一问题上，笔者认为社会救助在发挥其保障功能时应当秉持“补充性”原则，不应期待其超越自身特性所决定的调整边界。
首先，社会救助在社会保障体系中应处于补充性层次。构建我国体系性的社会保障制度，已经成为近年来重要的政策导向之一。但社会保障的制度设计是具有层次性的，各子系统应分别在不同制度目标下各自发挥调解控制功能，协调实现反贫困、增进社会福利的制度价值。社会保险通过分散风险的方式，保障个人在面临疾病、失业、老龄等困难时获得体面的生活水平；社会福利通过各种社会服务、社会津贴，致力于提高社会成员的生活水平和满足一些个性化需求，削减了社会成员的风险。而社会救助制度仅作为社会保险、社会福利的补充制度，应定位于在其他社会保障途径失去适用前提或者保障不足的情形下，解决弱势社会成员的生存发展问题。社会救助因其自身的无偿性，无法在有限的财政支持下发挥普遍意义的保障功能，只能适用于特定符合救助条件的困难群体。而且，如果对社会保险、社会福利已经充分保障的个体提供社会救助，还会引发有限社会救助资源不公平分配的“道德风险”。因此，我们应当注重社会救助与其他社会保障项目的衔接协调，使其在社会保障的“灰色地带”最大限度地发挥制度补充作用。
其次，国家社会救助责任仅具有补充性意义。国家责任虽然是现代社会救助法的重要标志，强调了国家对每一个社会个体的政治责任。但国家的救助义务仍然属于“第二位”的义务。社会救助只应在个人自救以及其他途径“失能”的情况下，才能张开“最后一道安全网”。公民在申请救助之前应当努力争取自我救助机会，确保社会救助消除的是社会风险，而非个人的消极因素。如日本《生活保护法》第4条就规定，保护在符合以下要件后实施，即生活贫困者要将可以利用的资产、能力以及其他一切，应用于维持最低限度生活。[9](P95)另外，相对于社会救助，家庭承担的抚养赡养义务也是第一位的。当家庭成员有抚养或赡养能力时，应当由其来负担无生活来源者的抚养和赡养义务。只有当有抚养或赡养义务的人失去了负担能力，才能免除其法定义务，转由国家来承担责任，提供社会救助。
(四)社会救助的程序性
行政程序是指行政机关在做出行政行为时所遵循的过程、方式、顺序等方面内容。程序性属于现代行政法的概念范畴，体现了对公权力的控制和制约。国外的社会救助法律制度中普遍详细规定了程序内容，比如日本《生活保护法》中对要求获得生活保护的申请，详细规定了申请材料的内容、财产评估调查程序、说明理由、救济程序等一系列程序。而我国社会救助程序保障缺位，各部门各地方的立法中多是仅涉及救助对象范围、经费来源、主管单位等，“征求意见稿”关于程序的规定也仅有寥寥几款。程序保障的缺失，使得社会救助成为各级政府权宜行事的制度，救助的申请、审核、监督纷纷沦为行政裁量，从而弱化了救助的公平公正。
从现实角度分析，我国社会救助法需要体现程序性理念的原因有以下几点：第一，中国地区发展不平衡、人口总量大，目前救助缺口仍然很大。而社会救助的财政支出仍处于低水平，在“求过于供”情形下，很容易滋生权力寻租、违反公平的现象，需要程序约束。第二，社会救助对象是处于社会弱势地位的群体，与实施救助的行政公权力之间是一种更加不平衡的关系。严格的程序规制，有助于他们从强势的行政公权力那里获得应有的公平救助。第三，在制度效用的经济分析上看，因社会救助对于维持弱势群体的基本生存十分关键，根据“需要饱和定律”[10](P59－61)，维护社会救助的程序公正会带来较高的社会边际效益。道理显而易见：若公平带给穷人一元钱，那所带来的单位效益要远高于一般个体。
三、制定社会救助法应重点解决的几个问题
我国《社会救助法》的出台承载着革新传统社会救助制度的使命，需要融入现代的社会救助理念，运用更为合理的制度设计。遍历《社会救助法》的几版草案和“征求意见稿”，各草案还未能充分有效地在立法论上解决目前存在的问题，各界对其争议依然很大。笔者认为，社会救助法应当重点解决几个问题。
(一)丰富公民社会救助的权利内容
现代社会救助法已经脱离了原始的国家济贫，树立了国家的救助责任，是对公民社会救助权的有力保护。社会救助权，是指公民在遭遇生活困境难以维持基本生活时，依据法律程序获得保障基本生活的物质帮助和服务的权利。它的权源在于我国《宪法》第45条第1款规定的社会保障权：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”社会救助权，是宪法上社会保障权的下位组成，属于社会保障权利体系中的基础性权利，体现了保护公民基本生存发展的人权价值。因此，《社会救助法》的内容应当体现对公民各项救助权利的立法确认，而不应仅仅作为政府部门实施救助的行政规范依据。
在目前各项立法中，普遍的立法思路是将公民作为单纯的行政行为对象和社会救助客体来对待。“征求意见稿”中第5条虽然有规定“中华人民共和国公民依照本法享有申请和获得社会救助的权利”，但通篇没有公民享有的具体权利规定，仍然是一部行政意味很强的草案，与《社会保险法》相比，权利理念存在很大差距。根据救助的内容，笔者认为立法者应当在法律规范中就以下权利作出规定：第一，概括的社会救助权。应当在《社会救助法》的总则中规定，中华人民共和国公民依照本法享有申请和获得社会救助的权利，并将“维护公民依法获得各项社会救助的合法权益”写入总则的立法目的条款中。第二，社会救助请求权。符合法定救助条件的困难公民，享有依据法定程序向救助机关提起申请，请求救助机关依照法定标准提供救助的权利。它是一个程序启动的权利，救助机关应当通过受理审查做出决定，禁止超越时限迟延履行职责或者不予回复。救助机关行政不作为的，公民有权通过行政复议或行政诉讼的途径获得救济。第三，社会救助信息知情权。它是方便公民行使社会救助权的辅助性权利。该权利的内容在于：公民有权向救助机关咨询了解救助实施的制度信息、资金运用情况、办理程序、经济状况调查等信息，有关部门应当予以公开。第四，人格尊严不受侵犯的权利。社会救助权是公民在特殊情况下的法定权利，不能因受领救助而在人格上受到贬低或歧视。在经济状况调查、监督等程序中，要注意保护公民的人格平等、隐私等权利，禁止对受领社会救助的个人或家庭实施歧视性行为或适用歧视性规定。第五，社会救助的监督权和救济权。公民有权对救助机关的违法救助行为进行检举、投诉，认为救助机关违反法定规定、侵害自身权益的，有权向上级主管部门提起行政复议或直接向人民法院提起行政诉讼。
(二)促进社会救助体系的城乡一体化
在城乡二元社会结构下，传统的社会救助实行的是城乡分立分调整方式。国家在制度供给以及财政支出上倾向于城市，建立了比较完整的城市社会保障体制，而对农村“只实行国家救助和社区互助为主的剩余式保障制度”[11]。国务院早在1999年就出台了《城市居民最低生活保障条例》，农村地区直到2007年才真正建立低保，但是保障标准和给付水平平均不及城市地区的一半，各地城市地区的医疗救助也比农村的救助水平要高，限制条件更少。住房救助更是基本只针对城市居民中的低收入家庭，农村处于政策空白阶段。长期以来，农村人口占到全国人口的大多数，却享受着较低的社会救助水平，这无疑违背了社会救助的公平性。
“征求意见稿”在城乡统筹方面显示出巨大进步，建立了统一的居民最低生活保障制度，由省市级人民政府制定统一的居民低保保障标准，对各项专项救助的救助标准也都采取了统一标准，实现城乡居民的申请、审批程序的统一化。《社会救助法》应当继续坚持和深化这一原则，并落实到制度实施的具体环节上：第一，救助对象要城乡一致。在确定具体救助对象上，社会救助要打破区域限制，对城乡地区实行全覆盖，适用统一的资格标准。同时，地方省市的细化行政立法也不能在城市和农村地区区分化实施社会救助。第二，救助资金来源要统一。在国家财政预算上要统筹考虑，统一安排财政预算，统一支出口径，不得针对城乡地区做支出的强制比例限制。在较低层次上，可以允许各种项目有不同的来源，但需要通过统一的制度规定各种项目资金来源的渠道及其稳定的资金供应制度。[12]第三，救助标准采取统一的计算方式。立法应当通过统一口径确定城乡居民的救助标准，城市和农村居民的救助标准应当一致考量食品、衣物、水电等基本生活品以及医疗、教育、住房等基本生活服务项目，满足城乡本地一般家庭普遍达到的基本生活水平。但是，救助标准的计算统一，并不意味着实际的城乡最低保障线的绝对数一致，因为不同地区以及城乡之间存在着经济发展水平、物价水平、消费支出结构等经济因素的差异。因而，实际提供的救助待遇可以有数额上的合理差异。第四，管理要统一。即要建立统一的管理体系和管理机构，打破现有的城乡地区分部门管理的格局。根据各救助项目的内容，在各地区确定统一的管理负责机构。
(三)深化社会救助对再就业的促进机制
在救助对象的亚类型上，除了一部分没有劳动能力又没有抚养、赡养义务人的困难群体(如老人、儿童和部分残疾人)，其他的救助对象并未丧失劳动能力，而是因为疾病、失业等丧失稳定生活来源而陷入困难。针对这些群体，社会救助制度不能仅限于有限的物质给付，要在给予“救急”的同时，通过一系列社会服务和扶助政策，帮助其重新获得生活能力。社会救助法对发展性理念的体现，最关键的在于促进救助对象实现再就业。
首先，立法需规定由政府部门提供针对性就业服务措施。政府的就业服务主要包括：失业登记，以登记确定需要就业服务的群体；职业培训和就业指导，由劳动部门无偿定额、定时提供，经费由财政开支；提供就业信息和职业介绍，辅助救助对象获得就业机会；投资开发提供环卫、协管等公益性岗位，并向救助对象倾斜提供。其次，对救助对象提供各种形式的政策优惠。这一层面的就业促进机制具有较高的政策性和变动性。《社会救助法》可在原则确立之后授权下位法细化实施具体措施。其主要包括：税费优惠，即失业的救助对象从事特殊行业经营的，限期免征、免收、减收应纳应缴的营业税、城市维护建设税、所得税以及工商管理费等税费；融资政策优惠，比如符合特定条件的小额贷款，帮助其自主就业；特殊补贴，比如包括基本养老保险、基本医疗保险等的社会保险补贴，鼓励用人单位雇用救助对象。
再次，确立救助对象的再就业义务措施。社会救助是以促进救助对象重新回归社会为目的，不能鼓励对救助长期依赖的心理。获得法定救助的同时，救助对象也应当积极寻求就业发展。比如，我国香港地区规定，申请人必须参加自力更生支持计划，全力参与由社会救助署协助其寻找有薪全职工作而安排的全部活动，才能取得受领援助的资格。英国、瑞士等福利国家，在福利政策上更为明显地突出这一点，以减少福利依赖现象。
(四)建立完善的社会救助财政保障体系
从目前来看，我国社会救助的财政保障还存在不少问题：首先，财政投入量不足。国家财政在低保、灾害救助等主要救助项目上的财政支出比重仍处于较低水平。如2010年我国城乡最低生活保障平均标准为251.2元/月、117元/月，仅达到城镇居民全年人均可支配收入和农村居民全年人均纯收入的15.7％和23.7％。②其次，财政资金投入缺乏稳定性。不少关于社会救助的地方性法规、政府规章，没有规定预算额度的确定机制，缺少省、市、县三级政府之间的财政分担机制。再次，稳定的中央财政转移支付机制没有建立。目前我国社会救助主要依靠地方财政，中央财政只是对财政困难的地区提供经费资助，但对资助比例、分担比重等都没有制度化的规定，直接导致了中央财政支付的不确定性和波动性。
健全的财政保障体系是社会救助运行良好的物质保障，我国必须通过加强立法强化社会救助中政府的责任观念，将财政对社会救助的保障制度化、规范化。
第一，要确立中央地方财政的负担比例，建立稳定的中央财政转移支付机制。从国际视角上看，中央与地方政府间纵向财政不平衡和中央对地方的转移支付是各国政府间事权与财权关系的一个基本格局。[13]1994年我国分税制改革后，财政收入分配更多地保证了中央财政，而社会救助等公共事务主要下放到地方政府。社会救助水平不断提高，势必要求中央财政必须通过转移支付的方式分担地方财政的支出压力。近年来，社会救助资金的中央转移支付比例不断上升，在低保资金上中央财政支出已经超过了60％。立法应当确立中央财政对社会救助支出的主要责任，实现政府间社会救助事权、支出责任与财权的平衡。
第二，进一步明确政府财政的投入责任，提高财政投入量。立法中应当规范财政投入的总量测算方法，根据救助对象数量与救助标准等因素对财政资金规模进行计算，摒弃完全由地方政府财政自由衡量的做法。投入总量预算上，要以基本生活水平为基准，并划分不同的困难群体，衡量食品、衣物、医疗、教育等基本需求，科学制定救助标准和财政投入量。
第三，建立地方各级政府之间合理的财政分担机制。《社会救助法》应实行社会救助资金的省级统筹，可以对地方各级政府的财政支出分担做出原则性规定。各省市可以考虑辖区内不同市、县政府的财政状况、救助对象总量、经济状况等因素，在《社会救助法》的限制范围内合理确定适用于本地区的分担比例，平衡各地方社会救助发展。
(五)建立规范的社会救助程序
在社会救助制度实施的各个阶段，规范的程序设置是防止政府救助资源配置异化的有效手段。结合其他国家的立法经验，我国社会救助的程序应当包括三方面内容。
第一，社会救助标准制定程序。一方面，我国地区差异性很大，无法在国家立法层面采取统一标准，但《社会救助法》应当规定系统的标准制定程序，包括救助标准应当涵盖的生活项目、老人和残疾人等特殊群体标准的浮动、统计口径等，避免地方立法的随意性。另一方面，要保障公民的程序参与。“在最低生活保障标准制定过程中，公民就不能仅仅是具被动性的客体，而且还应是能动性的权利享有者，其有权获知有关最低生活保障标准制定的各种资料和信息。”[14]政府部门在制定标准时，需要通过听证程序，公开资料信息，听取公民意见，保证救助标准的合理化。
第二，社会救助申请、审核程序。申请程序上，主要包括困难人员需要提交的申请材料、救助机关的申请受理时限等。审核程序上，要明确审核做出决定的时限，以防止出现救助机关无故拖延；做出不予救助决定的，要书面说明理由。另外，审核程序还有一点最重要的内容就是经济情况调查程序，它决定了申请对象是否符合救助条件。建议要详细规定以下内容：家庭收入的计算范围、豁免计算的财产类别、家庭人口计算范围、调查方式及有关部门的配合义务、劳动能力、调查结果公示等。
第三，社会救助的监督程序。一方面，社会救助机关应在提供救助给付后，定期查访救助对象的家庭经济水平，对于获得独立生活就业能力的个体，要及时从救助范围排除，防止“救助依赖”发生。违规领取救助的，有关部门要进行行政处罚。另一方面，立法要赋予公民对社会救助机关的监督权力，确定救助信息公开的方式，明晰举报、投诉等具体监督的程序。另外，对于不服救助机关行政行为的，直接适用《行政复议法》、《行政诉讼法》的有关规定，公民可以提起行政复议、行政诉讼。
注释：
①1970年，美国古克德伯诉凯利一案将程序问题引入“社会保障行政”范畴，由此引发了美国“正当法律程序的革命”，正当行政程序保护原则此后普遍被运用于社会保障行政案件。
②参见《中国民政统计年鉴2010》。
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