限制与激励：参与公益诉讼的两个维度

 

　　限定提起公益诉讼的条件和范围

 

　　确定检察机关提起民事公益诉讼的条件和范围。法律应明确检察机关提起民事公益诉讼的前提条件是起诉机制受阻。起诉机制受阻主要有三种情况:一是当事人不敢起诉，比如需要巨额诉讼费用，当事人无法承受;二是当事人基于损公肥私而不愿起诉;三是当事人不能起诉，如精神病人等。在此基础上，还应适当限制检察机关提起民事公益诉讼案件的范围。根据我国法律规定并借鉴国外有关规定，笔者认为，检察机关提起民事公益诉讼的案件可限定为以下几种:1.重大的反垄断、反倾销、反不正当竞争的案件。2.重大的环境保护案件和重大的消费者权益保护的案件。3.民事主体双方相互串通、严重损害社会公共利益或破坏公共秩序的案件。4.对伦理有重大社会影响的婚姻、扶养案件。5.重大国有资产流失的案件。6.其他应由检察机关提起民事公益诉讼的案件。

 

　　建立一定的前置程序是必要的。在美国，公民就环境保护起诉前60天必须将起诉通知告知联邦环保局、违法行为所在州和违法者本人。这60天通告期被看作是给联邦环保局的机会，使其在公民起诉前采取行动。我国应同样采取类似措施。一方面，要求检察机关在提起民事公益诉讼前，须采取一定的措施，寻找受害者，发出检察建议督促其起诉。另一方面，需考虑国家机关之间的分工与制衡机制，规定检察机关在起诉前向有关行政部门提出检察建议，要求其行使职能，这是检察机关起诉的必经程序。由于行政机关具有高效率、低成本的特点，行政机关如果立即采取行动，及时制止违法行为，可把对国家和社会造成的损失或危险减少到最低程度。而且，还应进一步规定接受检察建议的受害者、行政部门在一定期间内作出答复，如不予答复或答复不符合法律要求，或拒绝履行职责的，检察机关可以向法院提起民事公益诉讼。这样可防止检察机关滥用民事公益诉权。

 

　　赋予公民、社会团体公益诉讼权。出于防止公权对私权领域的扩张以及对民事公益诉权的滥用，检察机关必须同时依靠普通公民、社会团体对国家公共职能实施监督和对侵害民事公益的不法行为提起民事公益诉讼，以作为检察机关对民事公益诉权的制约和补充。这里的公民、社会团体不包括与案件有利害关系的当事人。

 

　　建立有效激励机制

 

　　民事公益诉讼案件由于影响大、涉及面广，检察机关面临着巨大的败诉风险和社会压力，建立有效的激励机制对于顺利开展民事公益诉讼工作至关重要。

 

　　法院受理案件无须原告适格。民事诉讼法第108条规定，起诉的原告必须是与起诉的案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这是“原告适格理论”。但提出民事公益诉讼的检察机关并不与该案件有直接利害关系，这就突破了“原告适格理论”。事实上，随着市场经济的发展，现代民事制度如信托制度、代理制度等已经使实体权利主体游离于诉讼标的之外，而让受托人更多地参与到民事诉讼中来。为查明案件事实、方便诉讼，法律不再苛求实体权利享有者必须亲自参与到诉讼中，而是让受托人参与到诉讼中来，故诉讼信托理论应运而生。检察机关代表国家提起民事公益诉讼，就是一种法定的诉讼信托，已成为世界各国通例。

 

　　建立民事公益诉讼惩罚性赔偿机制。传统民事诉讼的赔偿范围是以受害人的损失为限。在民事公益诉讼案件中，被告的违法行为一旦实施将给国家、社会造成巨大损失。为杜绝被告的投机意识，阻止不法行为的发生，对被告进行一定的经济惩罚是必要的。同时，由于民事公益诉讼案件涉及面广，检察机关必将付出巨大的诉讼成本。建立惩罚性赔偿机制，再以惩罚性赔偿建立民事公益诉讼基金，可以鼓励有关方面开展民事公益诉讼的积极性。

 

　　委托专家诉讼。公益诉讼案件涉及多学科的专业知识，比如在一些环境污染案件中，如何理解专业术语的含意以及防止污染的技术要求，都需要承担民事公益诉讼工作的检察人员具备相应的专业知识。但目前检察机关十分缺乏这类专业化人才。笔者认为，检察机关对一些专业领域提起民事公益诉讼时，可以聘请、委托相关领域的专家、学者参与诉讼。

 

　　(作者分别为江西财经大学法学院副教授、江西省宜春市袁州区人民检察院法律政策研究室副主任)