俞祖成：日本NPO法人制度的最新改革及启示

        一、日本NPO管理制度与NPO法人制度
 
　　20世纪90年代中后期，NPO一词开始在日本广为传播与使用。根据其是否具备法人资格，日本NPO可分为“非法人型NPO”与“法人型NPO”。其中，“非法人型NPO”系指根据日本国宪法第21条所规定的结社自由权，市民在未经政府批准自由组建的不具有法人资格的任意团体。这些任意团体主要以“志愿者团体”或“市民活动团体”的形式展开活动。在税法等法律上，任意团体又被称为“无权利能力社团/财团”或“无人格社团/财团”。在遵纪守法之前提下，任意团体不但无须接受来自政府的指导或监管，而且还能享受一定的税收优惠。当然它们也面临诸多法律限制，例如无法以组织名义开设银行账号、租赁办公场所以及购置车辆。与之相对的，“法人型NPO”系指根据有关法规履行申请手续并在法务局进行法人登记的非营利团体，包括公益社团/财团法人(公益认定）、社会福祉法人(认可）、学校法人(认可）、医疗法人(认可）、更生保护法人(认可）、消费生活协同组合(认可）、认可地缘团体(认可）、NPO法人(认证）、宗教法人(认证）、一般社团/财团法人(登记备案）以及管理组合法人(登记备案）。需要强调的是：第一，法人型NPO包含公益型法人与互益型法人，其公益程度越高，所享受的税收优惠待遇就越优厚；第二，日本政府根据NPO的公益程度，从严至宽依次采取“公益认定”、“认可”、“认证”、“登记备案”等法人注册标准。但不管采取何种注册标准，其法人成立条件均须通过法律条文加以明确，以此最大限度限制政府部门的自由裁量权。
 
　　在当下日本，被普遍认为最符合NPO国际标准定义的组织为“NPO法人”与“社团/财团法人”。近年来日本政府针对NPO管理制度所推行的改革也主要围绕这两类NPO展开。限于篇幅，本文仅就NPO法人制度的最新改革进行梳理和评析，最后结合我国的现实情况提出若干启示。
 
　　二、日本NPO法人制度的最新改革及其评析
 
　　进入20世纪80年代，日本市民活动团体虽然日益成为公共服务的重要供给力量，但囿于旧公益法人制度的严格规制而普遍难以获得法人资格。所幸的是，1995年发生的阪神大地震为新法规的出台提供良好契机。在市民力量与国会议员的共同努力下，1998年日本以议员立法之形式颁布NPO法，其目的在于通过赋予市民活动团体法人资格以增进公共利益。值得关注的是，NPO法自颁布之日起并未固步自封、停滞不前，而是与时俱进、不断创新。在短短14余年间，NPO法共经历8次修订，使其从颁布之初的“5章54条”发展至目前的“7章100条”。以下笔者将根据“改正NPO法”(2011年6月修订，翌年4月实施，以下简称“新法”）及其解释性文件，从制度特征、认证程序、治理机制、监管方式以及税收优惠等视角对其改革内容进行梳理和评析。
 
　　(一）NPO法的制度特征
 
　　根据新法，市民活动团体所提交的申请材料只须符合法律规定的形式要件，主管部门即须给予认证，即所谓“认证原则”。当然，单纯地简化认证条件易诱发空壳法人、休眠法人以及借NPO法人之名谋求私利等问题。为此，NPO法采取彻底的信息公开制度以有效剔除质量存在问题的团体：首先，作为主管部门的都道府县知事或政令指定都市“政令指定都市”是指由政令所指定的法定人口超过50万人的大都市，目前共有20个政令指定都市。市长受理认证申请后，须迅速将申请团体的名称、法定代表人姓名、事务所所在地及其设立目的予以公示，同时还须将申请团体的章程、理事名单、设立宗旨书、事业计划书以及活动预算书备置于法定场所以供市民自由查阅两个月；其次，申请团体获得法人认证后，须立即将事业报告书以及财产清单等组织信息资料备置于事务所，以供所有利害关系人前来查阅；再次，主管部门须允许市民前来自由查阅或复印其保管的所有NPO法人的相关信息材料。最后，根据新法，从2012年4月起，内阁总理大臣以及主管部门必须尽快建立有关NPO法人的数据库，以方便市民通过因特网迅速获取所需信息。为此，内阁府率先在其官网创设“NPO法人门户网站” 访问网址：https：//www.npo-homepage.go.jp/portalsite/index.html。。通过这个开放式数据库，日本市民可迅速查询全国所有NPO法人的信息。
 
　　简而言之，NPO法最突出的制度特征在于，最大限度地限制政府干涉NPO法人的设立及其日常运作，与此同时通过信息公开制度提升NPO法人的社会信用度。截止2013年4月底，NPO法人认证总数达到47636团体，实现高达96%的认证率［1］。
 
　　(二）NPO法人的认证程序
 
　　市民活动团体在提交法人认证申请之前，须对认证条件进行确认，包括：以从事有助于促进不特定多数人利益的活动(即特定非营利活动）为主要目的经过历次修订，NPO法人的认证范围从当初的12个领域扩展到目前的20个领域。对此，日本NPO研究权威学者雨森孝悦评价道：“目前，几乎没有NPO法人所不能涉足的社会活动领域”。；不以营利为目的；对成员资格的取得或丧失不附加不合理条件；不以宗教活动为主要目的；不以推广、支持或反对某一政治主张为主要目的；不以推荐、支持或反对特定公职的候选人、在职公职人员或某一政党为目的；非暴力团体；不受暴力团体或暴力团体成员控制；拥有10名以上会员；须设3人以上理事及1人以上监事；接受报酬的理事(含监事）人数不超过理事总数的1/3。
 
　　确认完认证条件后，设立者应召集“设立发起人会议”以共同拟定设立宗旨书、章程、事业计划书以及收支预算书等的草案。紧接着，须召开由全体会员组成的“设立总会”并对组织章程等草案进行表决。然后根据总会决议，制作认证申请材料并提交至主管部门。根据新法，从2012年4月起，内阁府不再担任NPO法人的主管部门，有关NPO法人的认证、认定以及监管等事务均转移给都道府县或政令指定都市。
 
　　主管部门受理认证申请后，在对申请信息进行对外公开的同时迅速展开认证审查工作。根据新法，认证结果将在2个月内以书面形式告知申请团体。通过认证的团体，须在半年之内到当地法务局履行法人登记手续，否则其认证资格将被注销法务省法务局根据主管部门出具的法人认证资格证书给予登记，并不承担法人组织的监管职能。如需撤销某法人组织，法务局也只是根据主管部门的书面通知办理法人注销手续。。
 
　　(三）NPO法人的治理机制
 
　　NPO法人的最高决策机构为“会员大会”，除组织章程中规定的可委托给理事的事项，诸如章程变更、法人解散合并等重大事项均须通过会员大会表决。根据新法，会员大会每年须召开一次，但会员表决可通过代理人、书面方式或电子邮件等进行。此外，NPO法人须设置理事3人以上及监事1人以上。同时，与任何一个理事(含监事）有配偶或三等亲内的亲属关系者不得超过1人，或者单个理事(含监事）及其配偶或三等亲内的亲属人数不超过理事总数的1/3。需要指出的是，与公益社团/财团法人不同，NPO法人不负有设置理事会、评议员或评议员会、事务所的法定义务［2］。
 
　　(四）NPO法人的监管方式
 
　　虽然NPO法“尽量降低法人设立的门槛并通过彻底的信息公开制度强化来自社会力量的监督”，但这并不意味着忽视或弱化政府监管。事实上，根据新法规定，如果主管部门有充分证据怀疑其管辖的NPO法人已违反法律法规以及其章程规定等，有权要求该NPO法人提交业务活动状况或财产状况报告，或派遣官员进入该NPO法人的事务所及其相关设施实施强制检查。如果据此发现问题，还可向其下达整顿整改命令。如果该NPO法人拒绝整改或3年以上未提交法律规定的有关资料，主管部门还有权撤销其法人认证资格。不过，主管部门对上述行政执法行为均抱着谨慎态度，即使迫不得已而为之，也须依法行政根据新法规定，在对NPO法人进行相关行政执法行为之前，应事先向其递交执法理由说明书。此外，应当事人要求，主管部门应当就撤销其法人认证资格举行公开听证会。并将相关执法信息及时地公之于众。截止2013年4月30日，被注销NPO法人资格的团体共计1335个，仅占NPO法人认证总数的0.03%［3］。
 
　　(五）NPO法人的税收优惠
 
　　囿于诸多原因，颁布之初的NPO法侧重法人资格认证制度的设计，而悬置了NPO法人税收优惠政策的考量。在NPO法实施后的前3年间，NPO法人仅享有与非法人型NPO相同的税收优惠政策，即会费收入、捐赠收入以及政府补助金等非营利性项目可纳入法人税及法人住民税的非课税对象［4］。而经政府特别认定的独立行政法人、日本红十字会、社会福祉法人、部分学校法人以及公益法人等则享受全方位的税收优惠。为此，相关市民团体展开锲而不舍的政策倡导与政治游说，终促使日本政府于2001年出台“认定NPO法人制度”。
 
　　然而，由于NPO法人的认定制度采取与NPO法人的认证制度相分离之方式即NPO法人只能根据租税特别措施法的相关规定获得财务省国税厅长官的认定，方能成为“认定NPO法人”。，加之认定基准极为苛刻，导致认定NPO法人制度长期处于形同虚设之尴尬境况。据内阁府统计，截止2012年3月底，认定NPO法人共计389团体，仅占当时NPO法人总数的0.8%［4］。为此，经市民团体的不断推动，日本政府先后推行多达6次的认定NPO法人制度改革，最终于2011年6月实现NPO法人的认证制度与认定制度的融合与统一，并大幅度降低NPO法人的认定难度。
 
　　1.NPO法人的认定基准。(1）在实绩判定期间通过公众支持度测试。所谓“公众支持度测试”(Public Support Test，简称PST），系指判定NPO法人是否获得市民广泛支持的一种基准。根据新法，日本版公众支持度测试的判定基准主要有以下3种方式：相对值基准PST：实绩判定期间内，捐赠金等收入金额÷经常收入金额≥基准值(1／5）；绝对值基准PST：实绩判定期间内平均接受3000日元(约180元）以上的捐赠不少于100人；条例个别指定PST：提交认定申请之前，根据事务所本部所在的都道府县或市町村的相关条例规定成为“捐赠收入被纳入个人住民税扣除对象”的NPO法人，可申请特别认定。(2）在实绩判定期间，互益性活动在所有事业活动中所占比例不超过50%。(3）合理的组织运营与会计制度，包括：接受注册会计师或监查法人的监查，或采用与青色申告法人相同的方式将各项交易记录保存于账本；各会员均平等拥有表决权；不进行不恰当的会计处理。(4）合理的事业活动内容。具体包括：不从事宗教与政治活动；不向理事等利害关系人提供特殊利益；不向从事营利活动的人提供捐赠；实绩判定期间内，特定非营利活动支出费用占事业费总额的80%以上，同时须将捐赠总额的70%以上用于特定非营利活动的费用支出。(5）合理的信息公开制度。必须将前三年的事业报告书、有关理事报酬和职员工资待遇的规定说明书、以及有关组织收支明细的资料备置于事务所，以供市民自由阅览与复印。(6）及时主动地向主管部门提交事业报告书等法定资料。(7）没有违法、不当或违背公益的行为或事实。(8）截止认定申请日，该法人的设立年限已满1年或至少经过2个事业年度。
 
　　2.认定NPO法人的税收优惠。有效期限为5年的认定NPO法人可享受以下优惠：一是法人税方面，享受“视作捐赠制度”，即营利事业的部分收入(最高限度为50%）可被视为捐赠金并享受免税优惠。换言之，该政策意在鼓励NPO法人通过营利收入支持和发展“无盈利”的公益事业；二是市民或企业向认定NPO法人提供的捐赠享受减税待遇。根据新法，市民向认定NPO法人提供的捐赠可享受“税额控除”或“所得控除”(享受捐赠金控除优惠的最高额度为该捐赠人所得税的50%），从而为NPO法人吸引更多的市民捐款提供坚实的制度保障。此外，市民向认定NPO法人捐赠遗产亦享受全额免税待遇。
 
　　3.创设“暂认定制度”。根据内阁府调查，处于设立初期(尤其是设立年限未满5年）的NPO法人普遍遭遇资金不足之困境［5］。鉴于此，作为NPO法人的起步支援措施，日本政府从2012年4月起实施“暂认定制度”，即处于设立初期的NPO法人只需满足除认定基准(1）之外的判定基准即可申请为“暂认定NPO法人”(有效期为3年且仅限申请1次），享受除遗产捐赠免税和视作捐赠制度之外的税收优惠政策。据内阁府统计，从2012年4月1日至2013年2月28日，各主管部门共受理认定与暂认定申请350件，而前年同时期仅受理51件［6］。
 
　　4.认定NPO法人的监管方式。认定NPO法人作为公益性较高的组织，在享受税收优惠政策的同时，也须接受较之普通NPO法人更加严厉的政府监管。概括而言，除报告征收、现地检查、整改命令、罚款以及注销法人资格等常规监管手段，主管部门还有权根据实际情况勒令认定NPO法人停止从事营利事业。此外，在2个以上都道府县区域内设置事务所的认定NPO法人，不但须接受事务所本部所在地主管部门的监管，还须接受事务所支部所在地行政首长除注销法人资格之外的行政监管。另外，认定NPO法人的主管部门还与当地国税局、警察局等相关部门联手建立协助型监管网络。
 
　　综上，近年来日本NPO法改革的焦点主要集中于简化和完善法人资格认证制度、建立科学规范的监管方式以及建构行之有效的税收优惠政策。当然，NPO法仍面临不少亟待解决的难题，例如：如何保障认定NPO法人制度的有效实施、如何确保中央政府的统筹规划权限以及如何实现NPO法人制度与社团/财团法人制度的有效整合。
 
　　三、对我国的若干启示
 
　　据悉，目前民政部正按照国务院的统一部署，配合国务院相关部门抓紧修订“社会组织三条例”并完善相关配套措施，其修订重点将集中在改革登记管理体制、明确民政及相关部门权责等方面。对此，日本NPO法人制度改革能够为我们带来何种启示？
 
　　其一，与时俱进，勇于创新。我国现行“社会组织三条例”均诞生于20世纪80～90年代，系改革开放之产物。虽然其中两个条例在其实施约10年后进行过修订，但整体上仍显滞后。而在邻国日本，1998年果断出台的NPO法终结了日本长达100余年的“公益规制冰河期”，并以此打破政府长期主导公益事业的“大一统”局面。在NPO法的影响下，2006年“公益法人制度改革”得以顺利实施，进而更大限度地放宽公益事业的法律规制，极大激活第三部门的正能量，加速日本从“统治”迈向“治理”。此外，在开创性地出台NPO法之后，日本仍以平均“两年一改革”的方式推进制度创新，从而实现其NPO管理制度从管控严厉走向宽严相济。另外，日本政府在2011年实现NPO法的重大改革后，仍继续探寻能够不断适应现实发展的NPO法人制度。例如，日本政府于2013年4月25至5月27日连续召开4次名为“互助社会构建之恳谈会”的国家级官民协力研讨会，旨在探讨NPO法人等所面临的难题及其相应对策。与之相比，虽然近年来我国政府亦逐步意识到社会组织在国家发展中的重要作用并尝试推行制度变革近年来不少地方政府在推进直接登记方面已经先行做了许多有益的实践。截至2012年底，广东、北京、安徽等19个省份都已经开展或试行了社会组织直接登记，其他省份也在现有的政策法规框架内做着积极调整，但全国范围内的直接登记政策还未形成。，但不可否认的是，慈善法的出台以及相关法规的修订仍显延滞。鉴于此，日本在NPO法人制度改革中所体现出来的“与时俱进，勇于创新”之精神，正是传递给我们的最大启示。
 
　　其二，强化自律，规范他律。与我国NPO建设的启动时间大致相同，日本NPO的发展却领先于我国。其重要原因之一在于日本NPO法人制度较好地实现了自律与他律之间的平衡。首先，日本NPO法强化包括章程、会员大会、理事与监事、会计、信息公开以及合并解散在内的内部治理机制，即健全NPO法人的自律机制。其次，通过彻底的信息公开制度，包括NPO法人的主动信息公开与主管部门的强制信息公开，以此实现社会力量的日常监督并提升NPO法人的社会信任度。与此同时，还构建起以主管部门为主导，相关部门协调配合、齐抓共管、依法行政的综合监督体制。而在我国，社会组织内部规范普遍不明确，部分社会组织甚至还因此导致治理危机(如郭美美事件）。自律不足显然成为我国社会组织建设亟需解决的重大课题。此外，以“双重管理体制”为中心的他律机制，一方面造成大量草根民间组织无法获得合法身份，另一方面导致大量的登记在册的社会组织要么游离于监管之外，要么被迫成为“形同质异型组织”。基于我国社会组织所面临的“自律不足，他律失范”之困境，我国在推进现代社会组织体制建设过程中，必须充分学习和借鉴日本的经验，即“强化自律，规范他律”。
 
　　第三，简化登记，注重培育。日本NPO法的立法初衷在于通过赋予市民活动团体以法人资格实现社会公共利益的增进。为此，日本政府采取“认证原则”并通过多次改革以简化法人认证手续，从而实现高达96%的法人认证率。此外，在NPO法的实施过程中，日本政府逐步意识到仅靠法人资格认证制度并不能有效培育和发展NPO法人，还须构建行之有效的税收优惠制度。为此，日本政府在NPO法实施3年后成功创设“认定NPO法人制度”，并于2011年实现法人资格认证制度与税收优惠资格认定制度的有机融合和高度统一，同时创造性地导入“暂认定NPO法人制度”并大幅度减低税收优惠资格认定基准。而在我国，在“双重管理体制”的影响下，业务主管部门极力规避成为草根民间组织的“婆家”，同时登记主管部门习惯于使用自由裁量权拒绝草根民间组织的登记注册申请，从而导致具有“正当性”的大量草根民间组织无法获得“合法性”。此外，由于我国是“按税种设置税收制度，对社会组织没有专门的税收制度，社会组织作为法人实体，与其他法人实体一样，统一适用国家各项税收制度”［7］，从而造成我国社会组织难以获得实质性的税收优惠。因此，今后我国除了要建立政府向社会组织购买服务制度，还需完善财税支持政策并扩大税收优惠种类和范围，逐步建立统一合理的社会组织税收政策体系。
 
　　［参考文献］
 
　　［1］日本内阁府.認証申請受理数·認証数(所轄庁別) ［EB/OL］. (2013-05-21)［2013-07-28］.
 
　　https：//www.npo-homepage.go.jp/portalsite/syokatsutyobetsu_ninshou.html.
 
　　［2］［5］日本内阁府.改正特定非営利活動促進法について［EB/OL］. (2012-12-01)［2013-07-28］. https：//www.npo-homepage.go.jp/pdf/20111011-hou.pdf.
 
　　［3］雨森孝悦.テキストブックNPO(第2版)［M］.东京：东洋经济报，2012.196-197.
 
　　［4］日本内阁府.特定非営利活動法人の認定数の推移［EB/OL］. (2013-04-01)［2013-07-28］. https：//www.npo-homepage.go.jp/about/npodata/kihon_1.html.
 
　　［6］日本内阁府.新認定制度における申請状況等.［EB/OL］. (2013-03-01)［2013-07-28］. https：//www.npo-homepage.go.jp/about/npodata/kihon_4.html.
 
　　［7］王名.中国民间组织30年［M］.北京：社会科学文献出版社，2008.117.
来源：《国家行政学院学报》2013年第6期