张林江
[摘 要] 社会组织立法处于加速期。一些重大认识必须厘清。要克服对社会组织的功能化利用思维，摒弃对社会组织发展的不必要担心，通过立法促进社会组织快速健康发展，准确界定社会组织立法的规范对象，并从法律定位上明确社会组织的未来发展路径。
[关键词] 社会组织;立法目的;规范对象;法律定位
[中图分类号] C912.2 [文献标识码] A
党的十八届四中全会指出，要“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道”。近年来，我国社会组织的登记制度改革加速，政府向社会购买服务力度加大，各类社团、基金会、民办非企业单位的管理水平有所提升。可以说，社会组织的发展正在进入快车道。但是，受种种因素影响，全社会包括一些领导干部对于社会组织的理解和认识还存在偏差。目前，我国的社会组织立法层次低，某些规定已经不能适应社会形势变化的需要。党的十八届四中全会提出了加快社会建设相关立法的要求，为此，需要回到社会组织发展的背景、基本理论来把握规律，从理念上、从立法的基本出发点来解决好社会组织立法的若干重要问题。
一、当前社会组织发展的一些认识误区
对于发展社会组织，虽然很少有人公开质疑，但实际上仍然分为“支持、欢迎派”和“担心、忧虑派”。两派的看法在一定程度上都有一些误区。
(一)“支持、欢迎派”的认识误区
这一派也可以称之为“社会组织有用论”。他们虽然支持、欢迎社会组织的大发展，但他们对社会组织的总体看法是功利主义的、实用主义的，是认为社会组织的发展有资于我们加以利用。这一派大致有三种不同分枝。其一可以称之为“形势变化需要论”。他们认为，经过连续30多年的经济快速发展，我国的社会形势发生了根本变化，为此需要发展社会组织以加强社会再组织和团结。特别是，与计划经济相适应的“单位制”、“生产队-人民公社制”这一强大的社会管理机制逐步退出历史舞台，超大规模的人群一时失去社会整合平台。基于此，需要通过社会组织和社区等的发展，通过主动的社会整合把人们重新团结起来，避免社会陷入“一盘散沙”的困境。其二可以称之为“社会组织功能论”。他们从强调社会组织的独特功能出发，认为社会组织能够解决一些社会问题、社会矛盾，所以应当发展社会组织。另外，他们还看到，在某些个人生活领域和小范围群体领域，只有通过发展小范围的兴趣团体、自我组织和约束团体，才能实现这些领域的自组织。其三可以称之为“发展规律论”。这种观点结合西方发达国家在其经济社会过程中，包括在推进国家治理中的一些做法，认为国家治理要走向现代化就必须发展社会组织，形成政府-市场-社会三足鼎立的互相支持、互相制约机制。有的喜欢引用西方早期政治学家在论述公民权和国家公权之间关系的论述，认为公民权是社会第一位权利，结社权只是这种权利的自然延伸，而结社自由是世界现代国家治理的普遍特征。
(二)“担心、忧虑派”的认识误区
这一派也可以称之为“慎重发展社会组织论”。虽然他们不公开反对发展社会组织，但从内心是担心社会组织的发展不受控制、从而影响党和政府权威、甚至不能解决现实问题反而会带来更多问题的。这一派大致也有三种不同论点。其一可以称之为“争夺群众基础论”。其关切有二，一是认为社会组织作为一种组织化的力量，一旦发展到一定规模，很容易带来控制和管理的难度，甚至有可能形成与政府的对抗性力量，从而有可能对政治和社会稳定造成冲击。二是担心社会组织因为其公益性和服务的针对性，会在提供服务的同时，得到更多的群众支持，从而“抢走”党和政府的群众基础，影响党和政府的威信。其二可以称之为“中国特殊论”。持这种观点的人，认为在发展社会组织问题上，中国不但不能向西方学习，反而应当严格控制社会组织的发展。其论据主要是，西方国家发展社会组织，是与其历史传统、社会基础、政治特点等决定的。我国无论是民族历史还是建党原则，都具有长期的自上而下的组织社会、动员社会、控制社会的传统，所以不适用社会组织这一套社会治理模式。其三可以称之为“能力不足论”。这种理论认为，当前社会组织的数量和能力都不够，不但不能起到服务和管理的作用，反而有可能“忙中添乱”。他们经常引用社会组织数量不够、人员能力不够、资源不够、服务效果不能适应社会需要的现实，担心社会组织不能承担“大任”。
二、克服认识误区，解决好社会组织立法的三个核心命题
当前我国发展社会组织，实质是对公民结社权的逐步确认和松绑，是一种国家对公民的赋权、放权。这一作法，既不是从眼前利益出发而作出的“利用论”，更不是充满忧惧的“担心失控论”。而是从我国经济社会发展的现实出发，对国家和社会、国家和个人关系的一次重大调整。只有明确这一点，才能对我国社会组织立法最重要的三个命题做出正确回答。
(一)立一部社会组织发展促进法还是社会组织规范约束法
这是立法的第一条第一款的内容，即立法目的、立法宗旨问题。决定了整部法律是推动、促进为主，还是规范、约束为主;是给管理对象赋予权利为主，还要强制要求义务为主。
从历史上看，建国之初，鉴于当时的一些社会组织或为原民国时期依附于旧政权的组织，或为具有封建迷信色彩的反动会道门。为此，在“愚禁于管”的总体思路下，1950年9月政务院颁布《社会团体登记暂行办法》，内务部于1951年颁布了该办法的《施行细则》。实际上是通过重新登记的方式，对一部分不希望其存在的社会组织予以取消和限制，而对一部分认为对新社会有用的社会组织，以登记方式赋予其合法性。同时，又通过建立预防型的民间组织管理体制，对社会组织发展严格管束。为了促进社会团结和组织，以党为核心、以政府公权力为推动力，将人民群众自上而下地组织起来。工会、妇联、青年团等准政治类群体团体和官办组织大量出现和兴起。再加上我国后来逐渐成形的“单位制”，这是中国社会当时的主要组织模式。
改革开放后，人民群众在获得经济自由之后，各类社会组织大量出现。特别是改革开放取得的成绩，激发了较为宽松的国内政治空气。而国际社会当时也处于社会组织大量快速发展时期。在国内外双重环境影响下，由知识分子为主推动的各类社会组织大量出现。1989年的政治风波后，国家对于社会组织的管理和约束再次加强。同年颁布了《社会团体登记管理条例》。1998年进行较大修订，同时还颁行了《民办非企业单位管理条例》。从而确立了严格管理、规范发展的总体思路，建立了民政部门登记和党政主管部门日常管理相组合的双重管理体制。在对社会组织的具体管理中，进行了多次重新登记和清理规范。总体思路是慎重发展、严格监管、分级管理。同时，还通过在社会组织中建立党组织、年度检查、财务监管等各种具体管理技术，不断强化对社会组织的管控。
进入新世纪，随着经济社会的发展，各类社会组织再次蓬勃发展。总体看，近10多年来，经过登记的社会组织数量并没有太大变化，但是大量不登记的民间兴趣团体、经济合作和技术服务组织、社会自治组织和进行工商登记的社会组织大量出现，事实上成为社会组织的主体。这些组织从实际运行情况看，在丰富城乡居民社会文化生活、促进经济发展、服务特定社会群体、发展公益慈善等方面，发挥着积极作用，成为政府和市场之外社会整合的重要力量。在这样的大背景下，党和政府对于社会组织的管理思路也开始进行调整。到了党的十八届三中全会，总体思路变为“管住一小点，放开一大片”。
可以看出，在建国以来的65年中，我们对社会组织多数时期是以约束、规范、限制、控制为导向的。2011年加强和创新社会管理之后，特别是到十八届三中全会后，才开始将对社会组织的管控，转为扶持、引导和促进发展。所以，社会组织立法应当明确的第一个问题，就是要大力促进社会组织的发展问题。
(二)社会组织立法规范的对象和范围
这是关于社会组织的定义或者说边界问题。通常是一部法律的第二条，规定着法律规范的对象。
其一，现在大量未登记的社会组织是否应当纳入社会组织立法规范的范围。我国社会组织分为社团、基金会、民办非企业单位三类。根据民政部《2013年社会服务发展统计公报》，2013年底，全国共有社会组织54.7万个，其中社会团体28.9万个，基金会3549个，民办非企业单位25.5万个。按照现行管理办法，只有符合相关条件、而且登记了才是合法的社会组织。但是，现在城乡街头巷尾唱歌、跳舞、练剑、爬山的各类团体，实际上都以组织化的方式在运作。各级各类学校里的学生社团也不登记。还有大量的地下宗教活动组织，还有大量的以工商名义登记的社会组织。他们从功能和治理结构上看，毫无疑问是社会组织。有的专家估计我国有200多万个社会组织，有的估计超过800万个。我们未来的社会组织立法，管不管这一块呢?不管的话，他们就在体制外自发生长、无序生长甚至野蛮生长。建议立法的时候还是要考虑把这一块大量的“草根组织”纳进去，要把他们慢慢的放到我们体制化、机制化的管理中间来。是否可以考虑，对规范的、大型的、长期存在的社会组织实行登记制，对大量小微的、活动不一定特别规范的实行简单的注册和备案制。
其二，民办非企业单位归不归社会组织法规范和管理。从法理上看，民办医院、学校、科研机构、社会服务机构等，只是因为出资和经营人的原因，人为地被与官办官营的相同组织给分开。官办官营的就是事业单位，有一套管理办法。非官办非官营的就是民非，按社会组织管理。实际上，这种分类和当年将企业按所有制分类一样，科学性和管理的必要性都不强。未来如果我们要制定《学校法》、《医院法》之类的法律的话，肯定是将这些东西放在一起进行一体化规范管理才合理。所以，从科学的管理和未来的立法取向上看，民办非企业单位恐怕将来不应当是社会组织法律管理的主体或者核心。我们集中精力管好社团和基金会就行。
其三，党派和宗教组织管不管?这是一个很敏感的问题。无论是理论上，还是从组织形态上，抑或是从多数发达国家的管理实践上看，党派和宗教肯定是社会组织。那么应当如何立法呢?可以有两种方式。一种是在社会组织法里将其做一定义，和其他社会组织一样一体化管理。但是考虑到政治现实，我们也可暂不对这类组织的管理进行明确，而是留一个立法接口，规定此类的社会组织另行立法。等到将来相关问题的思路明确了，再把这一部分立法重新补上。另外一种方式是，不改变目前的立法思路和管理模式。另行制定《政党法》或《政党活动法》，以及其他政治团体或政治压力团体的相关立法，比如《工会法》、《妇联法》等。着眼于“两个一百年”目标和国家治理的现代化需要，可能前一种在一个立法框架下一体化统一考虑的办法比较好一些。
(三)社会组织立法的定位问题
即社会组织立法是一个宪法实施法，还是民法，还是行政法。
社会组织的立法依据源于宪法。我国《宪法》第35条规定，“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。多数成文法或非成文法国家也都有相关的宪法性规定。相关国际组织或国际公约，也都将结社自由规定为一项基本人权。所以，如果社会组织立法目的是为了确保公民的“结社权”这一基本人权得到保护和实施的话，那么社会组织立法应当是一部《结社法》，是宪法的实施法。和《集会游行示威法》类似。
另一种思路，在世界各国对社会组织的管理中，也有相当多的不强调其政治性特点，而将其作为普通民事主体进行规制。西方很多国家的社会组织登记和公司登记没有太大差别，都是到市政厅之类的法定机构登记后就可以开展活动了。社会组织作为独立的民事主体，享有相关权利，并独立承担民事责任。当然法律关于这类组织有一些与公司等营利性机构不一样的规定。比如，不能以营利为目的，不能盈余分红，不能利益输送，要透明公开等。如果社会组织违反了这些规定，除了要给受损的利益相关人赔偿外，还得承担违法责任。从这个角度看，社会组织立法也可以是民事主体立法。
我们长期以来的思路，实际上是制定一个对社会组织进行管理的行政法。从立法的未来走向看，最终是应当以制定能保护人民群众充分享有政治和社会权利的《结社法》。退而求其次，也可以将社会组织作为普通民事主体进行规制，即制定一部民事主体法。现实最可操作的是制定一部行政法。但即使放在行政法的层次，也一定要看到今天已经充分发育起来的社会组织，注意到未来我国社会发展的走向。为此，在立法时，要把政府对社会组织不适当的干预和管理尽可能减少，并加以约束，更多的向社会组织赋权。因为，就像当年我们说市场经济的活跃是放权的结果一样，未来中国的社会发展，或者说民间社会的活跃，也一定是一个放权的结果。
